Το σχέδιο Καποδίστριας μοιάζει μακρινό όταν διαβάζουμε το όνομα ενός δήμου σε ένα πιστοποιητικό ή σε μια πινακίδα. Όμως, πολλές σημερινές δημοτικές ενότητες και κοινότητες ανήκαν παλαιότερα σε διαφορετικούς δήμους, επειδή οι μεταρρυθμίσεις συνένωσαν μικρότερες μονάδες σε μεγαλύτερες.
Τα παλιά ονόματα δεν χάθηκαν απαραίτητα μαζί με την αυτοτέλεια των δήμων. Συχνά έμειναν ως ονομασίες περιοχών μέσα στον νέο δήμο, αποτυπώνοντας μια διαδρομή που δεν ήταν ίδια σε κάθε τόπο.
Τι άλλαξε πρώτα με το σχέδιο Καποδίστριας;
Μία από τις βασικές αλλαγές ήταν ο νόμος 2539/1997, με τίτλο «Συγκρότηση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης», γνωστός ως σχέδιο «Καποδίστριας». Σύμφωνα με εγκύκλιο του Υπουργείου Εσωτερικών, καταργήθηκαν 6.106 δήμοι και κοινότητες και δημιουργήθηκαν 1.033 πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ: 900 δήμοι και 133 κοινότητες.
Ο συνολικός αριθμός χρειάζεται μια διευκρίνιση: άλλη έκδοση του Υπουργείου αποτυπώνει 1.034 ως την προηγούμενη δομή. Οι διαθέσιμες επίσημες αναφορές διαφέρουν κατά μία μονάδα και δεν εξηγούν τη διαφορά.
Η μεταρρύθμιση αναδιοργάνωσε τις διοικητικές διαιρέσεις, έδωσε περισσότερες αρμοδιότητες στους δήμους και στόχευσε στον εκσυγχρονισμό της οικονομικής και διοικητικής διαχείρισης. Δεν επέβαλε, ωστόσο, ένα ενιαίο όνομα ή μία έδρα για όλες τις νέες μονάδες: σε κάθε περιοχή ο νόμος όριζε ποιες παλιές μονάδες συνενώνονταν και ποιος οικισμός γινόταν έδρα.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι ο Δήμος Δοξάτου. Συγκροτήθηκε από τους δήμους Δοξάτου και Μεγάλου Αλεξάνδρου και τις κοινότητες Αγίου Αθανασίου και Κεφαλαρίου, οι οποίες έπαψαν να είναι αυτοτελείς ΟΤΑ.
Τι πρόσθεσε ο Καλλικράτης στον χάρτη;
Ο νόμος 3852/2010 θέσπισε τον «Καλλικράτη», που τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2011. Οι συνενώσεις έφεραν δήμους και κοινότητες σε μεγαλύτερες γεωγραφικές ενότητες. Η περιοχή ενός πρώην ΟΤΑ μπορούσε πλέον να αποτελεί δημοτική ενότητα του νέου δήμου, διατηρώντας το όνομα του πρώην δήμου ή της κοινότητας.
Εδώ βρίσκεται και η εξήγηση για ονόματα που μοιάζουν να ανήκουν σε δύο διαφορετικές διοικητικές βαθμίδες: η περιοχή παρέμεινε αναγνωρίσιμη, αλλά δεν ήταν πια αυτοτελής δήμος. Άλλαξε το επίπεδο διοίκησης, όχι κατ’ ανάγκη η ονομασία που χρησιμοποιούσαν οι κάτοικοι.
Η απογραφή κτιρίων του 2011 κατέγραψε 325 δήμους, 947 δημοτικές ενότητες, 6.064 δημοτικές ή τοπικές κοινότητες και 13.512 οικισμούς. Είναι μια εικόνα της διοικητικής διαίρεσης εκείνης της περιόδου, όχι των σημερινών αριθμών.
Σήμερα αναφέρονται 332 δήμοι και 13 περιφέρειες. Οι 332 δεν ήταν ο αρχικός αριθμός του «Καλλικράτη»: προέκυψαν μετά και τις μεταγενέστερες μεταβολές του νόμου 4600/2019.
Δημοτική ενότητα, κοινότητα ή οικισμός;
Οι όροι περιγράφουν διαφορετικά επίπεδα. Η δημοτική ενότητα αντιστοιχεί στην εδαφική περιοχή πρώην δήμου ή κοινότητας που συνενώθηκε. Οι κοινότητες είναι χαμηλότερη τοπική υποδιαίρεση, ενώ ο οικισμός αποτελεί ξεχωριστό στοιχείο του τόπου.
Έτσι, το όνομα ενός παλιού δήμου μπορεί να εμφανίζεται δίπλα σε εκείνο του σημερινού δήμου, χωρίς να σημαίνει ότι λειτουργούν δύο αυτοτελείς δήμοι στην ίδια περιοχή. Το παλιό όνομα δείχνει την προέλευση ή την τοπική υποδιαίρεση· το σημερινό δηλώνει σε ποιον δήμο ανήκει διοικητικά.
Η ίδια λογική φαίνεται στα πιστοποιητικά δημοτολογίου: προστίθεται ο σημερινός δήμος, ενώ διατηρούνται ο οικισμός και άλλα στοιχεία του τόπου. Η δημοτική ενότητα μπορεί να αποδίδει και την προέλευση από παλαιότερο ΟΤΑ.
Ακολούθησαν όλες οι περιοχές την ίδια διαδρομή;
Όχι. Στη Σαλαμίνα, ο Δήμος Σαλαμίνας και η Κοινότητα Αιαντείου συνενώθηκαν με τον «Καποδίστρια» στον καποδιστριακό Δήμο Σαλαμίνας. Στη συνέχεια, εμφανίζονται ως δημοτικές κοινότητες του καλλικρατικού δήμου. Πρόκειται για δύο διαδοχικά στάδια αλλαγής, όχι για μία ενιαία συνένωση.
Στους Αγίους Αναργύρους και στο Καματερό η αλλαγή ήρθε αργότερα. Οι δύο δήμοι δεν είχαν μεταβληθεί με τον «Καποδίστρια», αλλά συνενώθηκαν με τον «Καλλικράτη» και αποτελούν δημοτικές κοινότητες του Δήμου Αγίων Αναργύρων–Καματερού.
Υπήρχαν, μάλιστα, συνενώσεις και πριν από το 1997. Οι Κοινότητες Τυχερού και Φυλακτού είχαν ενωθεί στον Δήμο Τυχερού με βάση τον νόμο 1416/1984 και, μετά τον «Καλλικράτη», εντάχθηκαν ως δημοτικές κοινότητες στον Δήμο Σουφλίου.
Στον ίδιο δήμο, οι πρώην δήμοι Σουφλίου, Ορφέα και Τυχερού αποτελούν σήμερα δημοτικές ενότητες. Έτσι, μια κοινότητα μπορεί να έχει ιστορία που προηγείται της δημοτικής ενότητας στην οποία ανήκει τώρα.
Γιατί έγιναν οι συνενώσεις και τι δείχνουν οι χάρτες;
Οι συνενώσεις παρουσιάστηκαν ως προσπάθεια δημιουργίας μεγαλύτερων, ισχυρότερων και αποτελεσματικότερων δήμων, με στόχο και την εξοικονόμηση πόρων. Πρόκειται για τους διατυπωμένους πολιτικούς στόχους της μεταρρύθμισης, όχι από μόνοι τους για αποτίμηση των αποτελεσμάτων της. Ο ΟΟΣΑ, εξετάζοντας τον «Καλλικράτη», τον εντάσσει επίσης στο πλαίσιο της ελληνικής κρίσης δημόσιου χρέους και των μνημονίων.
Συγκριτικά στοιχεία και θεματικοί χάρτες της ΕΕΤΑΑ και της ΚΕΔΚΕ αποτυπώνουν την Ελλάδα πριν και μετά τον «Καλλικράτη». Στον πίνακα για το σχήμα των 325 δήμων εμφανίζεται μέσος όρος 33.830 κατοίκων ανά δήμο. Είναι ιστορικό στοιχείο της έκδοσης, όχι σημερινός πληθυσμιακός μέσος όρος.
Η αντιπαραβολή των σταδίων φαίνεται καθαρά στη Σαλαμίνα: η παλαιότερη Κοινότητα Αιαντείου εντάχθηκε στον καποδιστριακό Δήμο Σαλαμίνας και αργότερα εμφανίζεται ως δημοτική κοινότητα στον καλλικρατικό δήμο. Οι χάρτες βοηθούν να δούμε τι άλλαξε στα όρια· τα ονόματα, όμως, θυμίζουν ότι ο διοικητικός χάρτης δεν είναι πάντα και ο χάρτης της μνήμης.
